如果不出意外，动议近30年、于2009年再次起草的《旅游法》有望在今年年底推出。

　　7月31日，本报从权威渠道获悉，8月下旬，《旅游法》将送至全国人大常委会进行第一次审议。按照一项法律出台需要审议3次，每次以2个月的审核周期计算，这部法律有望在年内推出。

　　长期以来，因缺乏相应的法律法规约束，零负团费、强制购物等不良行为充斥业内；过度开发严重，旅游景区生态系统日趋恶化，使旅游业一度陷入“发展—破坏—修复—发展”的怪圈，旅游业急需一部法律导航。特别是在国际旅游市场竞争日趋激烈的形势下，要确保国内旅游业健康有序发展，并步入世界旅游强国的行列，必须尽快制定《旅游法》。

　　实际上，早在上世纪80年代中期，《旅游法》在全国人大会议上就有议案。但是，几十年来，《旅游法》提案是屡屡提出，又屡屡下马，始终没有得以立案，进入立法程序。

　　2009年，随着《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）的发布，《旅游法》起草工作全面启动。有消息称，该法会尽快出台。

　　然而，对于一部涉及广大消费者权益以及行业发展的法律，业内认为多少来得迟了些，“10年磨一法已算超预期，然而，《旅游法》从动议至今已磨了30年，对于行业的发展影响很大。”一位参与过《旅游法》起草工作的专家无奈地表示。

　　这样一部涉及消费者利益及行业发展的法律为何难产呢？业内认为，是各部门间的利益纠葛以及缺少顶层支持，困住了《旅游法》。

 

　　新中国建立以来，我国在旅游生态环境保护方面已制定和实施《文物保护法》及其实施细则、《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《风景名胜区管理暂行条例》及其实施细则等一大批法律法规，特别是1985年11月22日经全国人大常委会批准加入《保护世界文化和自然遗产公约》之后，我国自然保护区、风景名胜区、重点文物资源的保护开发等进一步走上了法制轨道。

　　然而，随着行政体制、经济体制的改革和经济社会的发展，我国旅游生态环境保护方面的法律法规已不能完全体现国家有关战略和政策的要求，且在日趋恶化的旅游景区生态系统的现实面前表现出条款规制上的种种不足。因此，需要一部专门的、全国性的、效力较高的主干法律来统领旅游生态环境保护的法治工作。而这个统领性的主干法律，就是《旅游法》。

　　长期以来，业界、学界一直期望《旅游法》出台，这种期望可追至上世纪80年代。

　　“后都因条件不成熟及各相关部门利益难以协调而暂止。”国家旅游局政策法规司的一位人士表示。

　　2009年，随着《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）的发布，《旅游法》起草工作再次启动。

　　是次启动由全国人大财经委牵头，《旅游法》草案亦由全国人大财经委组织起草，国家旅游局、国务院法制办、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部等23个部门作为《旅游法》起草组成员单位，配合做好《旅游法》起草的各项工作。

　　据悉，起草组自2009年底成立以来，已开展了一系列的调研、论证工作，并于2010年底形成了第一稿草案。

　　此后，《旅游法》起草组已计划在前一阶段专题调研和本次研讨会的基础上，对草案第一稿进行修改，形成草案第二稿，争取尽快提请人大常委会审议。在各部门的配合下，《旅游法》得以现身。

　　“总体来看，正在制定的《旅游法》是一部国家的综合性法律，而不是一部部门法，在立法过程中会坚持综合性原则，以国家立场和视角谋划旅游发展。”一位参与过《旅游法》起草的院校专家表示。

 

　　“如果第二次审议能在10月份进行，那么年内就有出台的希望。”上述国家旅游局政策法规司的人士表示。但随后他又表示，“是有希望，没把握。”

　　弦外之音隐然奏响。

　　实际上，自《旅游法》立项以来，业内便盛传其会在2011年出台。然而，如期而至的并不是《旅游法》，而是国务院、全国人大财经委的一次次“各部门要配合《旅游法》出台”的公告函。

　　近日，国务院办公厅再次致函全国人大常委会办公厅，转报旅游局关于落实全国人大常委会对旅游业发展工作情况报告审议意见的报告。报告提出，要配合推动旅游立法工作。

　　“对于《旅游法》的制定我是支持的，必定一个行业需要一部法律、法规支持，这个行业才能快速发展。”北京交通大学旅游发展与规划研究中心主任王衍用表示，但是我对其制定与实施是抱有疑虑的，难度也极大。

　　其实，《旅游法》制定多时仍未推出多少体现了王衍用的疑虑。

　　旅游业是一个关联性极强的产业，按照世界旅游组织的定义，旅游业涉及29个经济部门中的108个行业。也正是超强的关联性，其法律、法规制定牵涉部门多且广。吃、住、行、游、娱、购旅游业的6方面的法律就会分别与交通部、住房和城乡建设部、商务部、文化管理部门等原有的法规产生冲突与分歧。

　　据上述院校专家介绍，目前，《旅游法》的推出主要与住房和城乡建设部、文物局等单位冲突大，旅游主管部门要求的是“开发利用”，住房和城乡建设部管辖的风景名胜区要求的是“保护”，文物局要求的核心则是“不动”，这便是矛盾的本质所在。

　　也正是分歧与冲突不断，《旅游法》的推出一再延后。“有消息称2011年会推出，又有消息称是今年，但不管从什么角度来说，今年也要出台了。”王衍用表示。

　　“从某些层面来看，这部法律更缺少顶层的支持，作为主管旅游的旅游局常处于弱势地位，很难调动其他相关部门参与其中，开会研讨时来得更多的是专家、学者，少有相关部委身影。”一位参与《旅游法》研讨的专家表示。

　　如果要顺利推出，王衍用认为，《旅游法》要学会妥协与融合，要与其他行业进行空间嫁接，寻找到这一法律的适合区间与定位。在制定过程中，要与其他法律、法规不冲突，甚至其他相关法律、法规要有适当的让步。比如，可与交叉关联度较高的部门，可共同制定法律法规，比如饭店的卫生标准、食品标准及风景名胜区保护的标准等要融入到《旅游法》中来，也要注重未来的联合执法。

　　实际上，这些想法和建议将在《旅游法》中有所体现，据上述国家旅游局政策法规司的人士介绍，在与已有法津法规协调方面，《旅游法》会有一个原则性的规定，有些条款也将使用已有规定。

　　“在我看来，旅游是一个整合性极强的行业，是一个引领社会经济发展的行业，因此，《旅游法》应该统领相关的法律法规，把相关部门的法律法规融进旅游法规中来。”王衍用表示，如果全社会都有这样的认识高度，《旅游法》的制定和实施就是一件很简单的事情了。